政策性開發(fā)性金融工具（市場(chǎng)也稱基礎(chǔ)設(shè)施投資基金）是今年最重要的增量政策工具。近期，隨著各方陸續(xù)披露相關(guān)信息，其額度分配、支出進(jìn)度與市場(chǎng)影響等也得以明晰。

央行11月16日發(fā)布的三季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告披露，截至2022年10月末，兩批金融工具合計(jì)已投放7400億元，各銀行為金融工具支持的項(xiàng)目累計(jì)授信額度已超3.5萬億元。

另據(jù)記者采訪及梳理，金融工具主要投向經(jīng)濟(jì)大省及交通運(yùn)輸行業(yè)。從進(jìn)度上看，政策性開發(fā)性金融工具支出進(jìn)度較快，但仍有一些項(xiàng)目尚未開工建設(shè)。從市場(chǎng)影響看，金融工具投放使用后，基建投資增速得以穩(wěn)步回升。此外，金融工具的投放使用也對(duì)PSL、委托貸款、存貸差等宏觀金融數(shù)據(jù)形成“擾動(dòng)”。展望看，由于地方政府債務(wù)率接近警戒線，財(cái)政加杠桿空間收窄，“準(zhǔn)財(cái)政”性質(zhì)的政策性開發(fā)性金融工具明年大概率繼續(xù)發(fā)力。

額度如何分配？  

政策性開發(fā)性金融工具起源于今年6月。6月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金、但不超過全部資本金的50%，或?yàn)閷ｍ?xiàng)債項(xiàng)目資本金搭橋。財(cái)政和貨幣政策聯(lián)動(dòng)，中央財(cái)政按實(shí)際股權(quán)投資額予以適當(dāng)貼息，貼息期限2年。

8月24日召開的國常會(huì)表示，增加3000億元以上政策性開發(fā)性金融工具額度，即基礎(chǔ)設(shè)施投資基金規(guī)模達(dá)到6000億以上。央行披露，截至2022年10月末，兩批金融工具合計(jì)已投放7400億元。市場(chǎng)也高度關(guān)注三家政策性銀行、行業(yè)、各省份獲得的額度情況。

為加強(qiáng)基金管理及投放，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行分別成立國開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金公司、農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金公司、進(jìn)銀基礎(chǔ)設(shè)施投資基金公司。三家銀行獲得的基金額度和各行體量成正比：農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行10月中旬披露，農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金、進(jìn)銀基礎(chǔ)設(shè)施基金分別完成全部2459億元、684億元政策性開發(fā)性金融工具投放任務(wù)。按此計(jì)算，國開行投放的額度在4200億左右。

投向行業(yè)方面，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，政策性、開發(fā)性銀行運(yùn)用金融工具，重點(diǎn)投向三類項(xiàng)目：一是中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議明確的五大基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域，分別為交通水利能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、地下管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全基礎(chǔ)設(shè)施。二是重大科技創(chuàng)新等領(lǐng)域。三是其他可由地方政府專項(xiàng)債券投資的項(xiàng)目。

從實(shí)際投向情況來看，交通項(xiàng)目、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水利項(xiàng)目是重要投向。據(jù)交通運(yùn)輸部披露，第一批3000億元基礎(chǔ)設(shè)施投資基金在交通運(yùn)輸領(lǐng)域已簽約額度約1950億元，占比高達(dá)65%。

安信證券固收?qǐng)F(tuán)隊(duì)收集的370個(gè)項(xiàng)目樣本數(shù)據(jù)顯示，交通項(xiàng)目為基金第一大投向，其次是產(chǎn)業(yè)園區(qū)和水利、水務(wù)項(xiàng)目。盡管項(xiàng)目數(shù)量不多，但交通項(xiàng)目具有單項(xiàng)目投資體量大的特點(diǎn)，投資總金額達(dá)到631.6億元，占比52.2%；產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目和水利、水務(wù)項(xiàng)目具有單體投資規(guī)模小但項(xiàng)目數(shù)量眾多的特點(diǎn)，項(xiàng)目數(shù)量占比23.6%、26.0%，金額占比17.9%、13.3%。

從區(qū)域看，經(jīng)濟(jì)大省是投向重點(diǎn)。據(jù)《浙江日?qǐng)?bào)》報(bào)道，截至10月20日，國開行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行今年共向浙江地區(qū)168個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目投放基金653.70億元。該規(guī)模約占全國總規(guī)模的十分之一。

農(nóng)發(fā)行披露，基金在全國31個(gè)省份全部實(shí)現(xiàn)投放，其中，向廣東、江蘇、山東、浙江、河南和四川6個(gè)經(jīng)濟(jì)大省投放基金1222億元、支持項(xiàng)目819個(gè)，占比分別為50%和49%。進(jìn)出口銀行也披露，從地域看，首批500億基金向六省份投放基金252億元，占比50.4%。

究其原因，六省份經(jīng)濟(jì)總量幾乎占全國的半壁江山，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頂梁柱”、是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的主力。此外，因?yàn)槿丝诒姸?、?jīng)濟(jì)體量大，經(jīng)濟(jì)大省的基建項(xiàng)目收益水平相對(duì)更高。

西部省份某地市發(fā)改系統(tǒng)人士表示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目吸納投資量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)多，是今年穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的重要舉措。金融工具的支持，快速打通了資本金無法到位造成的堵點(diǎn)，促進(jìn)了項(xiàng)目盡早工作和盡快形成實(shí)物工作量，可以助力經(jīng)濟(jì)大省經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)。

進(jìn)度幾何？

“政策性開發(fā)性金融工具項(xiàng)目申報(bào)流程及相關(guān)操作，整體上與專項(xiàng)債項(xiàng)目的申報(bào)流程和操作類似?！蔽鞑渴》菽车厥邪l(fā)改系統(tǒng)人士表示，“投向上和專項(xiàng)債也有重合的領(lǐng)域，但政策性開發(fā)性金融工具項(xiàng)目投向更廣，不僅可以投有收益的公益性項(xiàng)目，還可以投經(jīng)營性項(xiàng)目。”

如果以專項(xiàng)債類似，政策性開發(fā)性金融工具投完相當(dāng)于專項(xiàng)債發(fā)完，后續(xù)的使用環(huán)節(jié)才更為重要，因?yàn)檫@涉及能否形成實(shí)物工作量拉動(dòng)投資，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤。

國家發(fā)改委投資司11月9日主持召開的重點(diǎn)省份基金項(xiàng)目視頻調(diào)度工作會(huì)議要求，要持續(xù)發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制作用，將基金工作的重心，從提高審批效率、加快資金投放，轉(zhuǎn)向督促加快項(xiàng)目開工建設(shè)、形成更多實(shí)物工作量上來。同時(shí)，要進(jìn)一步做好要素保障和配套融資，確保承諾事項(xiàng)按期落實(shí)兌現(xiàn)、資金拼盤完整閉合。

配套融資方面，央行三季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告也披露，目前各銀行為金融工具支持的項(xiàng)目累計(jì)授信額度已超3.5萬億元，有效滿足項(xiàng)目建設(shè)的多元化融資需求。

目前看，政策性開發(fā)性金融工具支出進(jìn)度較快，但和專項(xiàng)債一樣，也有部分項(xiàng)目進(jìn)度較慢。記者獲得的某省工作簡(jiǎn)報(bào)顯示，截至10月末該省10余個(gè)交通項(xiàng)目獲得基金127.25億元，其中已累計(jì)支出47.05億，支出進(jìn)度達(dá)到37%。

11月11日河南省發(fā)改委召開的全省基金項(xiàng)目視頻調(diào)度工作會(huì)披露該省基金項(xiàng)目進(jìn)度情況：國家審核通過的564個(gè)基金項(xiàng)目，已開工196個(gè)；已簽約投放的99個(gè)項(xiàng)目，已開工71個(gè)、涉及基金124億元，尚有28個(gè)新增批次項(xiàng)目暫未開工、涉及基金97億元。此外，還有16個(gè)項(xiàng)目暫未按要素保障承諾函兌現(xiàn)前期手續(xù)。

央行則披露，第一批3000億元金融工具支持的項(xiàng)目在今年第三季度已實(shí)現(xiàn)全部開工建設(shè)，第二批金融工具支持的項(xiàng)目也將按計(jì)劃在今年第四季度分批實(shí)現(xiàn)開工建設(shè)。

隨著金融工具支持項(xiàng)目陸續(xù)開工建設(shè)，基建投資增速持續(xù)回升。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1-10月基建投資增速為8.7%，相比1-6月回升1.6個(gè)百分點(diǎn)，明顯高于去年同期的7.7個(gè)百分點(diǎn)。未來隨著金融工具支持的項(xiàng)目加快落地，將不斷釋放“擴(kuò)投資、帶就業(yè)、促消費(fèi)”的綜合效應(yīng)。

據(jù)相關(guān)部門披露，首批3000億基礎(chǔ)設(shè)施投資基金支持投資項(xiàng)目900多個(gè)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過3萬億。如按此簡(jiǎn)單推算，7400億基礎(chǔ)設(shè)施投資基金所投資項(xiàng)目計(jì)劃總投資將超過7萬億。但該投資規(guī)模將在未來數(shù)年內(nèi)落地，亦即今年形成的投資規(guī)模只占一部分。

值得注意的是，國家發(fā)改委調(diào)度會(huì)議還要求，進(jìn)一步做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和項(xiàng)目前期工作，為明年擴(kuò)大有效投資打好基礎(chǔ)?？紤]到地方政府債務(wù)率接近警戒線、財(cái)政政策空間受限，明年可能仍會(huì)使用政策性開發(fā)性金融工具。

國金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉表示，專項(xiàng)債付息壓力攀升下，明年新增專項(xiàng)債規(guī)模或難加碼。預(yù)算外“準(zhǔn)財(cái)政”可加力支持，明年政策性、開發(fā)性信貸規(guī)?；蛟诮衲昊A(chǔ)上提升，金融工具亦可根據(jù)實(shí)際情況加碼、規(guī)?；蛲黄迫f億。

市場(chǎng)影響幾何？

除基建投資外，金融工具也對(duì)諸多宏觀金融數(shù)據(jù)帶來影響。

比如，PSL（抵押補(bǔ)充貸款）在沉寂兩年后重新高增長(zhǎng)。央行數(shù)據(jù)顯示，2020年2月后，PSL一直表現(xiàn)為凈償還。但今年9月PSL凈新增1082億元，10月凈新增規(guī)模進(jìn)一步上升至1543億。歷史對(duì)比看，單月1000多億的凈新增額也處于較高的水平。

市場(chǎng)分析認(rèn)為，政策性開發(fā)性金融工具的資金來源之一為PSL。央行三季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告也表示，為發(fā)揮金融對(duì)有效投資的支持作用，運(yùn)用PSL支持政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)立金融工具和提供信貸支持。

再如，項(xiàng)目公司獲得金融工具資金后形成銀行存款，但政策性、開發(fā)性銀行對(duì)金融工具的出資目前沒有計(jì)入貸款，統(tǒng)計(jì)上造成存貸差擴(kuò)大（銀行存款和貸款之間的差額）：10月末存貸款余額的差值為44萬億，較2021年末擴(kuò)大4.7萬億元。

此外，社融口徑下委托貸款異常高增。2018年以來委托貸款整體呈現(xiàn)凈減少的態(tài)勢(shì)。但8月、9月社融口徑下委托貸款新增1507億、1755億，10月也新增470億。

究其原因，8月、9月政策性開發(fā)性金融工具的投放中，大部分資金以股東借款方式投放，被計(jì)入委托貸款統(tǒng)計(jì)口徑，導(dǎo)致委托貸款出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)。記者獲得的項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖顯示，在股東借款模式中，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金公司、政策性銀行或國開行、項(xiàng)目公司股東三方簽訂股東借款合同，基金公司委托銀行對(duì)項(xiàng)目公司發(fā)放貸款，項(xiàng)目公司股東再以貸款資金對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行增資。

除股東借款外，政策性、開發(fā)性金融工具還采用股權(quán)投資的方式將資金投入項(xiàng)目，用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金缺口。股權(quán)投資模式為，基礎(chǔ)設(shè)施基金公司直接入股項(xiàng)目實(shí)施主體，但不參與具體經(jīng)營，本質(zhì)上為“名股實(shí)債”的模式。

記者根據(jù)工商材料梳理，截至11月18日，國開基礎(chǔ)設(shè)施基金公司對(duì)外投資24家公司，合計(jì)出資約44億；農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金公司對(duì)外投資32家公司，合計(jì)出資35億；進(jìn)銀基礎(chǔ)設(shè)施基金有限公司尚未有相關(guān)信息披露。這些被投資的公司大多為城投公司。

南方省份某政策性銀行業(yè)務(wù)人士直言，一些項(xiàng)目收益不明顯，因此在交易結(jié)構(gòu)中引入了回購。記者獲得的項(xiàng)目材料也顯示，不論在股權(quán)投資模式還是股東借款模式下，相關(guān)部門均需統(tǒng)籌調(diào)配資金、資產(chǎn)對(duì)股權(quán)回購主體進(jìn)行注資或注入經(jīng)營性資產(chǎn)形成回購資金來源。

多位地方財(cái)政人士則提醒，2015-2017年兩萬億專項(xiàng)建設(shè)基金使用中存在民間資本擠出、項(xiàng)目進(jìn)展不順利導(dǎo)致資金閑置、“明股實(shí)債”導(dǎo)致新增隱性債務(wù)等問題，政策性開發(fā)性金融工具要努力避免這些問題。