在煤炭行業(yè)經(jīng)歷了價格持續(xù)低迷、經(jīng)營異常困難的2015年之后，2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能 實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，要求用3～5年的時間退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。新一輪煤炭“去產(chǎn)能”運(yùn)動進(jìn)入快車道，壓減任務(wù)被分解下達(dá)到地方，地方政府積極響應(yīng)，2016年“去產(chǎn)能”目標(biāo)為2.5億噸，實(shí)際完成2.9億噸；2017年目標(biāo)為1.5億噸，上半年即已退出1.11億噸，到10月時再次提前完成了全年任務(wù)。

  與此同時，自2016年下半年以來，國內(nèi)煤炭價格已經(jīng)大幅攀升并保持在高位運(yùn)行，進(jìn)入2017年后，經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)又帶動了煤炭消費(fèi)需求的企穩(wěn)回升，煤炭行業(yè)的“愁云慘淡”早已不復(fù)存在。

  在這種形勢下，是否已經(jīng)到了適當(dāng)給煤炭“去產(chǎn)能”熱度降降溫的時候了呢？

  產(chǎn)能壓減得與失

  與2000年左右那一輪煤炭“去產(chǎn)能”過程相比，當(dāng)前的產(chǎn)能壓減行動呈現(xiàn)出兩個特點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)法制化和市場化。雖然行政化的痕跡依然很明顯，本輪“去產(chǎn)能”做到了依規(guī)而行，以環(huán)保、國土、質(zhì)量、安全、能耗等多個層面的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，政府部門加大了監(jiān)管執(zhí)法力度，并采用信息公開和信用機(jī)制等手段，倒逼著違法違規(guī)以及不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能退出。同時，在煤炭新舊產(chǎn)能更替方面，我國首創(chuàng)了產(chǎn)能置換指標(biāo)交易體系，按照《關(guān)于實(shí)施減量置換嚴(yán)控煤炭新增產(chǎn)能有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下稱“發(fā)改能源〔2016〕1602號文”）等一系列文件，建設(shè)新煤礦必須拿一定量的舊產(chǎn)能置換，但現(xiàn)實(shí)情況是，部分企業(yè)內(nèi)部能退出的煤礦不能支持其新建產(chǎn)能，而有的企業(yè)產(chǎn)能退出比較多，為了保證整個行業(yè)內(nèi)產(chǎn)能置換的順利推進(jìn)，政府開始引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能置換指標(biāo)的交易，這種市場化的手段，讓新煤礦承擔(dān)了一部分退出煤礦的安置責(zé)任，彌補(bǔ)了國家“去產(chǎn)能”獎補(bǔ)資金的不足，促進(jìn)了落后煤礦的主動退出，屬于本輪煤炭“去產(chǎn)能”的創(chuàng)新舉措。

  客觀上來說，推行了近兩年的煤炭“去產(chǎn)能”確實(shí)取得了很大的成就：從量的角度來看，兩年退出產(chǎn)能超過4.4億噸，煤炭產(chǎn)能利用率在2017年第三季度回升到了69.0%，是2015年以來的最高水平；從煤質(zhì)角度來看，部分劣質(zhì)煤退出了市場，使我國商品煤質(zhì)量整體得到了改善；從煤企經(jīng)營角度來看，“去產(chǎn)能”成功拉升了國內(nèi)煤炭價格，讓企業(yè)擺脫了虧損狀態(tài)；從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，產(chǎn)業(yè)集中度大幅提高，全國煤礦數(shù)量從2015年的1.08萬處減少到了2017年第三季度末的不足8000處，2017年前三季度，1200多處大型現(xiàn)代化煤礦產(chǎn)量占比達(dá)75%以上；從人員安置角度看，基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)有序，沒有出現(xiàn)大的群體性事件。

  但是，對于煤炭“去產(chǎn)能”過程中出現(xiàn)的問題，也不能視而不見。

  “去產(chǎn)能”指標(biāo)下達(dá)到地方后，地方政府官員將其視作了一個體現(xiàn)執(zhí)政能力的指標(biāo)，因此各地“去產(chǎn)能”特別積極，一些地區(qū)提出了“五年任務(wù)三年完成”或“五年任務(wù)兩年完成”的口號。但其實(shí)，中央政府在制定煤炭“去產(chǎn)能”規(guī)劃時，是考慮了未來市場供需情況的，結(jié)果地方政府層層加碼，打亂了“去產(chǎn)能”的節(jié)奏。地方政府在“去產(chǎn)能”過程中也沒有考慮本地區(qū)煤炭供需平衡的時段性、區(qū)域性問題，導(dǎo)致的結(jié)果是2017年局部地區(qū)出現(xiàn)了缺煤現(xiàn)象，全國層面的煤炭供需也是偏緊的。2017年前10個月，我國凈進(jìn)口煤炭2.2億噸，同比增長了12.8%，以補(bǔ)充國內(nèi)供給的不足。

  同樣因?yàn)椤叭ギa(chǎn)能”動作幅度過大、速度過快，部分地區(qū)的煤礦關(guān)停太過倉促。為了應(yīng)付中央政府督導(dǎo)組的檢查，一些地區(qū)的煤礦力求盡快完成退出任務(wù)，在關(guān)閉過程中沒來得及完全拆除設(shè)備，井下設(shè)備也沒有完全撤出。這一方面造成了資源的浪費(fèi)，另一方面也增加了退出煤礦的安全風(fēng)險。此外，退出煤礦的資產(chǎn)和債務(wù)處置也有待進(jìn)一步完善。

  在部分地區(qū)，即便是相對先進(jìn)的煤礦也被列入了“去產(chǎn)能”的范圍。原因在于，中央政府不僅給地方下達(dá)了“去產(chǎn)能”任務(wù)，也給中央企業(yè)下達(dá)了任務(wù)，二者同時推進(jìn)。在某一地區(qū)屬于先進(jìn)產(chǎn)能的煤礦，在產(chǎn)業(yè)范圍跨越多個地區(qū)的中央企業(yè)內(nèi)部看來就有可能屬于落后產(chǎn)能，因此也要關(guān)閉。從某種程度上來說，這一因素加劇了落后產(chǎn)能集中地區(qū)在“去產(chǎn)能”之后的煤炭短缺問題。

  由于退出煤礦拿到了財政獎補(bǔ)資金或者產(chǎn)能置換指標(biāo)交易帶來的資金，本輪“去產(chǎn)能”過程對煤礦員工進(jìn)行了比較好的安置，但不可否認(rèn)，總體安置質(zhì)量是比較低的，大都為企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗，或者安排到一些公益性崗位，企業(yè)真正開展提高職工技能的培訓(xùn)項(xiàng)目還比較少。

  產(chǎn)能置換舊與新

  總體而言，我國煤炭產(chǎn)能依舊是過剩的，所以在未來一段時期，煤炭“去產(chǎn)能”將繼續(xù)進(jìn)行下去，只有將落后產(chǎn)能全部清退，才能夠?qū)崿F(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展。不過，針對前期“去產(chǎn)能”過程中的“過激行為”，需要進(jìn)行相應(yīng)的修正與改進(jìn)，建立可持續(xù)的落后產(chǎn)能退出與先進(jìn)產(chǎn)能入市程序，保證國內(nèi)煤炭市場的供需平衡。

  在未來的“去產(chǎn)能”過程中，中央政府更應(yīng)該訴諸于長效機(jī)制與長效政策，政策重點(diǎn)應(yīng)該是在前期“去產(chǎn)能”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)框劃線，而不是像現(xiàn)在這樣針對每一個新出現(xiàn)的問題出臺具體的政策，后出臺的政策總在為先出臺的政策打補(bǔ)丁，疲于應(yīng)付，也使得有關(guān)地區(qū)和企業(yè)在執(zhí)行政策的過程中徒增了許多困惑。具體而言，“十三五”之后需要做好兩方面工作，其一，“去產(chǎn)能”不再是針對每一個地區(qū)下任務(wù)，而是全國一盤棋，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、全國產(chǎn)業(yè)布局、其他能源開發(fā)情況等各種外部條件，預(yù)判未來一段時期的國內(nèi)煤炭需求；其二，對全國所有煤礦進(jìn)行全生命周期監(jiān)控，嚴(yán)格限制超能力生產(chǎn)，準(zhǔn)確把握每一座煤礦的枯竭退出時間。做好了這兩條，才有可能做到有序“去產(chǎn)能”和新舊產(chǎn)能接續(xù)，從容地調(diào)度煤炭產(chǎn)能來滿足市場需求。比如，在假設(shè)煤炭需求持平的情況下，某一座煤礦將在5年后退出，共計退出產(chǎn)能100萬噸，那么就根據(jù)地區(qū)布局再新批100萬噸產(chǎn)能，新產(chǎn)能是在舊產(chǎn)能退出之前5年就規(guī)劃好的，而不是等到新舊產(chǎn)能銜接出了問題再想辦法解決。

  當(dāng)前，新舊產(chǎn)能置換實(shí)行減量置換機(jī)制，即退出產(chǎn)能比新建產(chǎn)能只多不少，按照發(fā)改能源〔2016〕1602號文等文件的規(guī)定，不同條件的置換比例從100%～120%不等。下一步，隨著國內(nèi)煤炭市場的供需變化，可以適當(dāng)調(diào)整新舊產(chǎn)能置換的指標(biāo)系數(shù)，保證煤炭產(chǎn)量能夠滿足市場需求。

  對于供需市場的意外波動，則可以通過煤炭進(jìn)出口與儲煤機(jī)制加以解決。對于煤質(zhì)和價格均有相對優(yōu)勢的進(jìn)口煤炭，我國不應(yīng)該排斥，煤炭進(jìn)口可以起到對國內(nèi)市場波動的緩沖作用。另外，政府當(dāng)前鼓勵儲煤場建設(shè)，但是就儲煤談儲煤，經(jīng)濟(jì)性方面是不具備可行性的，這就需要地方和企業(yè)進(jìn)行更多的商業(yè)模式探索，比如是否可以通過建設(shè)儲煤場對客戶進(jìn)行長期鎖定等等。

  在所有這些舉措落實(shí)的過程中，監(jiān)管非常重要，尤其是十九大報告提及的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。當(dāng)前階段，我國對能源、環(huán)保的監(jiān)管力度不可謂不大，安監(jiān)、環(huán)保督導(dǎo)一輪緊接著一輪，但是坦白地講，成熟的監(jiān)管機(jī)制還沒有真正形成，現(xiàn)在只能依靠大批的督導(dǎo)人員去地方督查，這種形式不僅占用了大量人力、物力，也給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成了影響。尋找更優(yōu)的監(jiān)管機(jī)制，將是政府部門躲不過去的任務(wù)。