2015年，我國工業(yè)經(jīng)濟增長繼續(xù)放緩，工業(yè)能源消費增速回落，完成年度和“十二五”節(jié)能減排目標任務幾無懸念。展望2016年，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩中趨穩(wěn)，節(jié)能減排壓力有所緩解，“十三五”節(jié)能減排有望獲得良好開局。

  一、對2016年形勢的基本判斷

  （一）工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩中趨穩(wěn)，工業(yè)能耗和污染物排放有望保持雙降

  2015年1-10月，全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6.1%，增速比上年同期回落2.3個百分點，比上半年回落0.2個百分點。部分高載能行業(yè)生產(chǎn)下滑明顯，粗鋼、生鐵、水泥和平板玻璃產(chǎn)量同比分別下降2.2%、3.3%、4.6%和8.3%。受工業(yè)生產(chǎn)下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，2015年1-10月，全國工業(yè)用電量32285億千瓦時，同比下降1.0%，增速同比降低4.8個百分點；全國規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗下降8%左右，超額完成下降4%的年度目標任務；截止2015年10月底，全國規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗為1.43噸標準煤，比2010年的1.92噸標準煤下降25.5%。

  進入2016年，工業(yè)經(jīng)濟增長將呈現(xiàn)新常態(tài)特征，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級將進一步深化，工業(yè)能源消費總量將進入低速增長階段，單位工業(yè)增加值能耗有望繼續(xù)保持下降態(tài)勢。首先，2016年是“十三五”開局之年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出能源消耗總量和強度“雙控”的目標，工業(yè)節(jié)能減排政策措施有望進一步加強。其次，工業(yè)生產(chǎn)下滑將導致工業(yè)能源消費需求放緩。

  圖1  規(guī)模以上工業(yè)增加值增速和工業(yè)用電量增速

  2015年以來，受房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資雙雙下滑影響，重點高能耗產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)明顯減緩，粗鋼、水泥、平板玻璃等高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量已達到峰值；2016年，在國內(nèi)外市場需求不振的情況下，高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量將進一步下降，工業(yè)能源消費需求將呈現(xiàn)繼續(xù)放緩的態(tài)勢。

  進入2016年，在高污染行業(yè)增速放緩和環(huán)保執(zhí)法強化推進的情況下，主要污染物排放總量有望繼續(xù)保持下降態(tài)勢。首先，《建議》提出“十三五”將以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度；同時，推進多污染物綜合防治和環(huán)境治理，擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物（PM2.5）等環(huán)境質(zhì)量指標列入約束性指標。其次，工業(yè)源污染物排放占排放總量比重較高，二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別占全國污染物排放總量的88%、67%和86%左右，工業(yè)是主要污染物減排的重點也是難點，隨著減排措施的深入推進，工業(yè)領(lǐng)域主要污染物排放有望延續(xù)“十二五”的下降態(tài)勢。

  （二）四大高載能行業(yè)用電量比重保持下降，結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排深入推進

  首先，四大高載能行業(yè)能耗比重有望在2016年穩(wěn)中有降。“十二五”以來，化工、建材、鋼鐵和有色等四大高載能行業(yè)能源消費量占全社會的比重一直保持下降態(tài)勢（圖3）；2015年前三季度，四大行業(yè)用電量占全社會用電總量的比重約為30%，比去年同期下降了1個百分點。

  圖3  四大高載能行業(yè)能耗占全社會比重變化

  其次，高耗能行業(yè)占工業(yè)經(jīng)濟的比重繼續(xù)下降。2015年1-9月，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長速度達到10.4%，比規(guī)模以上工業(yè)增長速度高出4.2個百分點；10月份，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值同比增長10.8%，增速比9月份加快0.4個百分點。2016年，低能耗高技術(shù)行業(yè)增長較快但高耗能行業(yè)增速放緩的趨勢仍將持續(xù)。第三，高耗能行業(yè)內(nèi)部將繼續(xù)保持優(yōu)化升級的態(tài)勢。2015年以來，粗鋼、水泥、平板玻璃等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量下滑較為明顯，但建筑用石、混凝土水泥制品、玻璃纖維及制品、專用化學品、精細化學品等高附加值產(chǎn)品增長較快。

  （三）重點區(qū)域綠色發(fā)展水平提升，但西部地區(qū)部分省份節(jié)能減排形勢仍然嚴峻

  2016年，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域綠色發(fā)展水平有望進一步提升。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2015年1-9月重點區(qū)域各省（區(qū)、市）PM2.5濃度變化情況》，與2013年相比，北京、天津、河北的PM2.5濃度分別下降了25%、31.9%和32%，上海、江蘇、浙江分別下降了9.1%、14.3%和13.5%，珠三角地區(qū)9市共下降了15.4%，隨著《大氣污染防治行動計劃》、《中國制造2025》的逐步落實，我國重點區(qū)域綠色發(fā)展水平有望進一步提升。但是，部分中西部地區(qū)省份節(jié)能減排形勢依然嚴峻。根據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《各地區(qū)2015年1-7月節(jié)能目標完成情況晴雨表》，對照“十二五”節(jié)能工作進度要求，海南、青海、寧夏、新疆等4個地區(qū)預警等級為一級，節(jié)能形勢十分嚴峻；青海、寧夏和新疆同處西部地區(qū)，因化工、電解鋁等重化工業(yè)占比較高，依靠高投入、高消耗、高排放的資源性產(chǎn)業(yè)和高載能產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式短期難以改變，節(jié)能形勢在2016年仍不容樂觀。2015年1-9月，吉林、寧夏兩省PM10平均濃度與上年同期相比不降反升，完成到2017年P(guān)M10濃度下降10%的空氣質(zhì)量改善目標難度極大。

  （四）工業(yè)綠色發(fā)展綜合規(guī)劃有望出臺，綠色制造體系建設(shè)全面推進

  2016年，我國首個工業(yè)領(lǐng)域綠色發(fā)展綜合性規(guī)劃有望出臺，以高效、清潔、低碳、循環(huán)為特征的綠色制造體系將加快構(gòu)建。2015年以來，中央和國務院一系列政策文件的出臺，為工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向和目標，為“十三五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃的編制和出臺奠定了堅實的基礎(chǔ)。2015年4月，中央印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，首次將“綠色化”融入社會經(jīng)濟發(fā)展的全過程；2015年9月，中央又印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確將“建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系”作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手；國務院印發(fā)的《中國制造2025》提出，要全面推行綠色制造，加大先進節(jié)能環(huán)保技術(shù)、工藝和裝備的研發(fā)力度，加快制造業(yè)綠色改造升級；積極推行低碳化、循環(huán)化和集約化，提高制造業(yè)資源利用效率；強化產(chǎn)品全生命周期綠色管理，努力構(gòu)建綠色制造體系。

  （五）我國應對氣候變化態(tài)度更加積極，工業(yè)碳減排壓力持續(xù)加大

  2016年，隨著我國應對氣候變化的態(tài)度更加積極主動，工業(yè)領(lǐng)域碳減排的壓力也將持續(xù)加大。2015年9月25日，中美元首于華盛頓特區(qū)共同發(fā)表了氣候變化聯(lián)合聲明。對于即將在巴黎召開的氣候變化大會，兩國元首重申在體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則的前提下，充分考慮不同國情，努力達成2015年協(xié)議。同時，中美各自將強化國內(nèi)應對氣候變化行動。中國將大力推進生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色低碳、氣候適應型和可持續(xù)發(fā)展，加快制度創(chuàng)新，強化政策行動，到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降60%－65%；推動綠色電力調(diào)度，優(yōu)先調(diào)用可再生能源發(fā)電和高能效、低排放的化石能源發(fā)電資源；于2016年制定完成下一階段載重汽車整車燃油效率標準，并于2019年實施；于2017年啟動全國碳排放交易體系，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)。工業(yè)是我國碳排放的主要領(lǐng)域，上述措施的推進必然持續(xù)加大工業(yè)碳減排的壓力。

  （六）利好政策加快落實，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)繼續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展

  2016年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將在眾多利好政策的推動下，進入平穩(wěn)較快發(fā)展的新常態(tài)。首先，“政府購買服務（PPP）”類的節(jié)能環(huán)保項目建設(shè)進入高潮。穩(wěn)增長背景下國家將繼續(xù)力推PPP模式，一系列利好政策將繼續(xù)出臺，PPP訂單有望加速釋放。其次，隨著國企改革的深入推進，將從央企向地方國企逐步擴散，為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的更大的機遇，污水處理、生活垃圾處理等領(lǐng)域有望逐步改變國企獨大的局面，市場機制將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。第三，燃煤大戶小鍋爐治理將帶來廣闊的市場空間，尤其是部分率先獲得示范項目或樣板工程的企業(yè)將最為受益，這些企業(yè)由于項目經(jīng)驗豐富，將逐步轉(zhuǎn)型成為能源綜合服務商。最后，國務院辦公廳2015年7月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設(shè)方案》提出，要在全國范圍內(nèi)加快建立統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，必將帶動節(jié)能環(huán)保監(jiān)測領(lǐng)域持續(xù)高速發(fā)展。

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  二、需要關(guān)注的幾個問題

  （一）系統(tǒng)性節(jié)能減排亟待加強

  節(jié)能減排工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，目前，工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排工作多是圍繞重點工序、重點設(shè)備、重點企業(yè)以及重點行業(yè)開展，對上下游企業(yè)之間銜接、行業(yè)間協(xié)同耦合、工業(yè)與社會間生態(tài)鏈接等系統(tǒng)節(jié)能減排重視不夠，大大制約了系統(tǒng)層面節(jié)能減排潛力的釋放。具體來說，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是重視單項節(jié)能減排技術(shù)推廣應用，缺乏整體解決方案；二是側(cè)重重點環(huán)節(jié)的節(jié)能減排，產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接不夠；三是關(guān)注重點行業(yè)節(jié)能減排，行業(yè)與行業(yè)之間協(xié)同不緊密；四是流程型行業(yè)與社會間生態(tài)鏈接的節(jié)能減排潛力尚待挖掘。

  （二）節(jié)能減排不平衡不協(xié)調(diào)問題突出

  我國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東中西部地區(qū)分別處于工業(yè)化進程的不同階段，資源環(huán)境稟賦也存在較大差異。東部地區(qū)的北京、上海等地已進入后工業(yè)化階段，工業(yè)占總體經(jīng)濟的比重較低，產(chǎn)業(yè)又多以高附加值的新興產(chǎn)業(yè)為主，進一步節(jié)能減排空間不大。而西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，且資源豐富，導致一些地方對節(jié)能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經(jīng)濟增長，對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式重視不夠，不能正確處理經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排的關(guān)系；“十二五”以來，西部地區(qū)部分省份投產(chǎn)或開工了大批高耗能項目，目前這些項目產(chǎn)能持續(xù)釋放，導致這些地區(qū)節(jié)能減排壓力遠高于其他地區(qū)，尤其是工業(yè)重化程度較高的海南、青海、寧夏、新疆等地區(qū)節(jié)能減排形勢十分嚴峻。通過以上分析可知，各地區(qū)節(jié)能減排面臨的形勢和問題各有不同，差異化的政策措施將是“十三五”的重要議題，否則節(jié)能減排不平衡、不協(xié)調(diào)的問題將會更加突出。

  （三）實現(xiàn)總量與強度雙控目標難度大

  2016年是“十三五”開局之年，而“十三五”將是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。“十三五”規(guī)劃建議提出，要在經(jīng)濟保持中高速增長的前提下，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)總體改善，能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少。為此，繼續(xù)強化約束性指標管理將是“十三五”節(jié)能減排工作的重要抓手，國家將實行能源和水資源消耗總量和強度雙控行動，也將在環(huán)境保護方面實施環(huán)境質(zhì)量改善和污染物總量減排協(xié)同推進，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標列入約束性指標。與“十二五”節(jié)能減排目標相比，“十三五”節(jié)能減排目標將更加全面、系統(tǒng)和科學，但實現(xiàn)目標的難度也將更大。

  （四）產(chǎn)能過剩繼續(xù)制約節(jié)能減排動力

  “十二五”中后期，我國經(jīng)濟增長逐步進入新常態(tài)，由于市場需求的低迷，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題更加突出，企業(yè)效益下滑導致節(jié)能減排內(nèi)生動力不足已成為長期問題。2015年1-10月，工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格同比下降5.1%，工業(yè)生產(chǎn)者購進價格同比下降6.0%；受產(chǎn)能過剩和工業(yè)產(chǎn)品價格持續(xù)走低的影響，2015年1-9月份，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額同比下降1.7%，降幅比1-8月份收窄0.2個百分點，盡管9月份工業(yè)利潤降幅收窄，但在工業(yè)經(jīng)濟下行壓力繼續(xù)加大的情況下，企業(yè)效益仍不樂觀。展望2016年，產(chǎn)能過剩和市場需求不足矛盾化解尚待時日，工業(yè)產(chǎn)品價格可能持續(xù)下降，企業(yè)主營業(yè)務收入增速低緩。產(chǎn)能過剩和資金鏈偏緊制約企業(yè)節(jié)能減排投入，企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動力仍然不足。

  三、應采取的對策建議

  （一）系統(tǒng)性推進工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展

  一是制定和發(fā)布《“十三五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》。圍繞國家“十三五”規(guī)劃總體目標，結(jié)合《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》相關(guān)要求，切實落實《中國制造2025》，開展工業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略與對策研究，總結(jié)“十二五”工作進展，提出系統(tǒng)性推進工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能減排、綠色發(fā)展的思路、目標、任務和措施。二是制定和發(fā)布《綠色制造工程實施方案（2016-2020）》，按照全生命周期理念，構(gòu)建高效、低耗、清潔的綠色制造產(chǎn)業(yè)體系，開發(fā)綠色產(chǎn)品，建設(shè)綠色工廠，發(fā)展綠色園區(qū)，打造綠色供應鏈，壯大綠色企業(yè)，強化綠色監(jiān)管。三是編制工業(yè)節(jié)能、工業(yè)清潔生產(chǎn)和工業(yè)資源綜合利用等專項“十三五”規(guī)劃，繼續(xù)按年度實施工業(yè)綠色發(fā)展專項行動，確保工業(yè)節(jié)能減排目標順利實現(xiàn)。

  （二）出臺差異化的節(jié)能減排政策

  一是研究制定分區(qū)域節(jié)能減排政策。充分考慮東部、中部與西部的地區(qū)差異，在淘汰落后產(chǎn)能、新上項目能評環(huán)評以及節(jié)能減排技改資金安排等方面，研究制定區(qū)域工業(yè)節(jié)能減排差異化政策。二是研究制定分行業(yè)節(jié)能減排政策。充分考慮不同行業(yè)的發(fā)展情況，在節(jié)能減排技術(shù)設(shè)備推廣改造、能源消耗和主要污染物排放總量控制等方面，研究制定差異化政策。三是加快推進西部地區(qū)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，加快發(fā)展綠色工業(yè)。結(jié)合國家西部大開發(fā)和“新絲綢之路經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略，強化新上項目能評環(huán)評，加快推進西部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；做強西部地區(qū)特色和優(yōu)勢工業(yè)，大力開發(fā)高附加值產(chǎn)品，延伸補充產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)原材料行業(yè)的初級加工向精深加工轉(zhuǎn)變；發(fā)揮西部地區(qū)能源和資源優(yōu)勢，大力發(fā)展分布式智能電網(wǎng)，提升風電、水電等清潔能源利用水平。

  （三）完善節(jié)能減排目標管理體系

  一是強化目標責任評價考核。合理確定各地區(qū)、各行業(yè)節(jié)能減排目標，進一步完善節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測、考核體系，健全節(jié)能減排預警機制，建立健全行業(yè)節(jié)能減排工作評價制度；每年組織開展節(jié)能減排目標責任評價考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，納入政府績效管理，實行問責制。二是健全節(jié)能環(huán)保法律、法規(guī)和標準。加快節(jié)能環(huán)保標準體系建設(shè)，擴大標準覆蓋面，提高準入門檻；健全節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品及裝備標準；完善環(huán)境質(zhì)量標準，加快重點行業(yè)污染物排放標準的制修訂工作。三是用信息化手段完善節(jié)能減排管理體系，繼續(xù)推動工業(yè)用能設(shè)備IP化，建立工業(yè)能耗和污染物排放在線監(jiān)測平臺，完善工業(yè)節(jié)能減排監(jiān)測體系。

  （四）化解重點行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾

  一是繼續(xù)落實《國務院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，以鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)為化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的主要對象，嚴格項目管理，依法依規(guī)全面清理違規(guī)在建和建成項目。二是是借助“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，以資本輸出代替產(chǎn)品輸出，通過“走出去”化解過剩產(chǎn)能，編制“一帶一路”國別產(chǎn)業(yè)投資綜合指引，通過在“一帶一路”沿線國家建設(shè)生產(chǎn)基地，促進鋼鐵等高耗能產(chǎn)業(yè)向國外能源資源富集地轉(zhuǎn)移，帶動國內(nèi)產(chǎn)能過剩行業(yè)輸出。三是切實落實好新環(huán)保法，嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，依法嚴厲打擊環(huán)境違法行為，迫使高耗能高污染企業(yè)加大環(huán)保設(shè)施投入，倒逼能耗水平高、污染排放量大、產(chǎn)品附加值低的生產(chǎn)企業(yè)加速淘汰。四是研究制定以能耗、排放、安全等系統(tǒng)性標準為依據(jù)的淘汰落后產(chǎn)能新機制，嚴控高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能。