在七個地方碳交易試點陸續(xù)啟動一年半后，適用于全國碳市場建設(shè)的國家碳交易管理辦法終于出臺。

  12月12日，國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司網(wǎng)站掛出《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(下稱“管理辦法”)，正式發(fā)布國家層面碳市場建設(shè)政策。

  根據(jù)落款為12月10日的國家發(fā)展和改革委員會令(第17號)，為推動建立全國碳排放權(quán)交易市場，國家發(fā)改委組織起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，自發(fā)布之日起30日后施行。

  此前，中央已將碳排放權(quán)交易明確列入今年的中央經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)。這份年底發(fā)布的管理辦法既符合了中央改革小組的時間要求，也呼應(yīng)著利馬氣候變化會議上中方展現(xiàn)的決心和行動。

  從內(nèi)容上看，本次出臺的管理辦法主要為框架性文件，明確了全國碳市場建立的主要思路和管理體系。而具體的操作細(xì)則，則有待配套文件進(jìn)一步細(xì)化。

  “這份管理辦法起草、修改了將近一年，已經(jīng)記不清修改了多少次，”負(fù)責(zé)牽頭起草管理辦法的清華大學(xué)教授段茂盛說，“每次開座談會都會收到很多意見，包括征求意見稿發(fā)出后也收集了各方意見，我們對每條意見都進(jìn)行了討論，合理的加以吸收采納，最終形成了這個版本?！?

  據(jù)多位知情人士介紹，目前的管理辦法已先以發(fā)改委令的形式出臺，而爭取通過國務(wù)院令出臺的流程也在進(jìn)行中。同時，包括總量設(shè)計、遵約機制、第三方管理等各方面的相關(guān)細(xì)則制定工作都已展開，后續(xù)仍會有征集意見的過程。

  根據(jù)國家發(fā)改委規(guī)劃，在2014年底發(fā)布全國碳市場管理辦法后，2015年將為準(zhǔn)備階段，完善法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而全國碳市場擬于2016-2020年間全面啟動實施和完善。

  配額分配給予地方靈活性

  在至為重要的配額分配上，管理辦法體現(xiàn)了“中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)和方案、地方負(fù)責(zé)具體實施而擁有一定靈活性”的思路。

  根據(jù)管理辦法第二章相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門(即國家發(fā)改委)將負(fù)責(zé)重點排放單位標(biāo)準(zhǔn)的確定和最終名單的確認(rèn)、確定國家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量、預(yù)留配額的數(shù)量、配額免費分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。

  即在全國市場中，國家主管部門將負(fù)責(zé)從企業(yè)納入門檻的制定到配額總量及具體分配方式的全盤設(shè)計。

  而在按照國家方法進(jìn)行企業(yè)納入和配額分配時，地方也擁有了較大的自主權(quán)和靈活度。

  管理辦法規(guī)定，重點排放單位(即納入企業(yè))名單由省級碳交易主管部門提出并上報，省級碳交易主管部門依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)提出本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位的免費分配配額數(shù)量，同時各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實際，可制定并執(zhí)行比全國統(tǒng)一的配額免費分配方法和標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。

  由于國內(nèi)各省經(jīng)濟發(fā)展水平不均，節(jié)能減排潛力和難度差異較大，這樣的分配方式有利于地方根據(jù)實際情況合理制定分配方法，優(yōu)化地區(qū)內(nèi)配額分配，促進(jìn)實現(xiàn)減排目標(biāo)。

  同時，管理辦法還規(guī)定各地方配額總量發(fā)放后剩余部分，可由省級碳交易主管部門用于有償分配。有償分配所取得的收益，用于促進(jìn)地方減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)。

  這一設(shè)置有利于鼓勵地區(qū)積極建設(shè)碳市場，提高減排目標(biāo)。

  “通過給予地方一定靈活性，在國家目標(biāo)實現(xiàn)的前提下，地方如果能更進(jìn)一步進(jìn)行減排，是值得鼓勵的，”段茂盛說，“同時地方也更了解本地企業(yè)的實際情況，從各行業(yè)情況考慮也不會一味擴大拍賣規(guī)模，對企業(yè)來說，還是應(yīng)該看作節(jié)能減排、進(jìn)行技術(shù)改造的機遇?！?

  根據(jù)管理辦法，配額分配在初期將以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。國家發(fā)改委將根據(jù)不同行業(yè)的具體情況，參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見，確定統(tǒng)一的配額免費分配方法和標(biāo)準(zhǔn)。

  不過，在企業(yè)最為關(guān)注的納入范圍上，管理方法尚未進(jìn)行明確，僅表示將適時公布碳排放權(quán)交易納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)。

  據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解，將來全國碳市場的初期納入范圍很有可能是“抓大放小”，主要為高耗能高排放行業(yè)，目前部分試點納入的一些服務(wù)型行業(yè)則可能不會包括。

  在這一問題上，管理辦法同樣給了各試點一定的自主權(quán)，規(guī)定省級碳交易主管部門可適當(dāng)擴大碳排放權(quán)交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權(quán)交易的重點排放單位。

  這一規(guī)定滿足了現(xiàn)在正在進(jìn)行的七個碳交易試點的政策延續(xù)性需要。意味著對于目前各試點納入企業(yè)而言，即使最終不在國家首批劃入的控制排放企業(yè)范圍內(nèi)，也很有可能在按照試點所劃范圍繼續(xù)被納入碳交易系統(tǒng)，因此應(yīng)及早做好相應(yīng)準(zhǔn)備。

  交易平臺將由國家指定

  不同于7個試點市場各自交易的現(xiàn)狀，全國市場的交易場所和方式將更為統(tǒng)一。

  管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)確定碳排放權(quán)交易機構(gòu)并對其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督。具體交易規(guī)則由交易機構(gòu)負(fù)責(zé)制定，并報國務(wù)院碳交易主管部門備案。

  市場初期的交易產(chǎn)品為排放配額和國家核證自愿減排量(CCER)，適時增加其他交易產(chǎn)品。交易原則上應(yīng)在國務(wù)院碳交易主管部門確定的交易機構(gòu)內(nèi)進(jìn)行。

  中創(chuàng)碳投總經(jīng)理唐人虎對21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，國家指定平臺數(shù)量有限，或可成立分中心。如果地方政府參與過多，有可能會出現(xiàn)局部平臺交易的局限性，有些地方可能只愿意在本地交易，這是統(tǒng)一碳市未來設(shè)計中要避免的。

  同時，國務(wù)院碳交易主管部門將建立碳排放權(quán)交易市場調(diào)節(jié)機制，維護(hù)市場穩(wěn)定。

  管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門負(fù)責(zé)建立和管理碳排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)(以下稱注冊登記系統(tǒng))，國家確定的交易機構(gòu)的交易系統(tǒng)應(yīng)與注冊登記系統(tǒng)連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，確保交易信息能及時反映到注冊登記系統(tǒng)中。

  據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解，目前的注冊登記系統(tǒng)包括配額和CCER兩個合規(guī)工具的注冊登記，分別用于記錄排放配額和CCER的持有、轉(zhuǎn)移、清繳、注銷等相關(guān)信息。

  考慮用戶的權(quán)限差異，注冊登記系統(tǒng)為國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門、重點排放單位、交易機構(gòu)和其他市場參與方等設(shè)立具有不同功能的賬戶。

  唐人虎對21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，在年底國家注冊登記系統(tǒng)與7個試點連接之時，國家注冊登記系統(tǒng)將開放CCER的注冊登記功能。而注冊登記系統(tǒng)中的信息將是判斷排放配額及CCER歸屬的最終依據(jù)。

  同時，管理辦法規(guī)定重點排放單位以及符合要求的機構(gòu)和個人均可參與碳排放權(quán)交易。

  因此雖然目前7個試點中，北京和上海尚未對個人投資者開放，但全國統(tǒng)一碳市已經(jīng)為個人投資者留出了入場通道。

  唐人虎對21世紀(jì)經(jīng)濟報道指出，個人投資者原則上可以參與全國碳市，但也要看技術(shù)層面能否實現(xiàn)。

  同時，在此前的管理辦法征求意見稿中，設(shè)置了一個“交易期”概念，類似歐盟市場的不同階段，各交易期規(guī)則將會有所區(qū)別。但最終公布稿中刪去了相關(guān)內(nèi)容，將有待相關(guān)細(xì)則進(jìn)一步明確。[Page]

  統(tǒng)一全國“度量衡”

  一致的、準(zhǔn)確的、可靠的數(shù)據(jù)是全國市場交易的基礎(chǔ)。當(dāng)前，7個碳排放權(quán)交易市場在碳核算和核查方面，存在技術(shù)、操作層面的區(qū)域性差異，認(rèn)可的核查機構(gòu)清單也不盡相同，使得市場間連接難度巨大。

  而管理辦法則對“度量衡”進(jìn)行了統(tǒng)一。管理辦法規(guī)定，重點排放單位應(yīng)根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)或國務(wù)院碳交易主管部門公布的企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南，制定排放監(jiān)測計劃，每年編制其上一年度的溫室氣體排放報告。

  目前，國家發(fā)改委已印發(fā)發(fā)電、電網(wǎng)、鋼鐵、化工、電解鋁、鎂冶煉、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10個行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南》。

  按照國家發(fā)改委此前計劃，今年年底將印發(fā)第二批核算和報告指南，包括采礦、交通、機械電子設(shè)備、食品飲料煙草、建筑、有色金屬、造紙、其他工業(yè)(通用)等8個行業(yè)。

  這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將成為全國碳市中的控排企業(yè)碳排放量化的標(biāo)尺，同時，也為全國市場可能納入的行業(yè)提供了參考。

  在試點期間，雖然試點發(fā)布的核算和報告指南仍然有效，但也需探索如何向國家標(biāo)準(zhǔn)或報告指南過渡，并評估對控排企業(yè)的潛在影響。

  為保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性，管理辦法指出，國家發(fā)改委將適時公布推薦的核查機構(gòu)清單，核查機構(gòu)應(yīng)按照公布的核查指南開展碳排放核查工作。

  此外，管理辦法還要求，省級碳交易主管部門對部分重點排放單位的排放報告與核查報告進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查的相關(guān)費用由同級財政予以安排。

  要求復(fù)查的重點排放單位包括：國務(wù)院碳交易主管部門要求復(fù)查的重點排放單位;核查報告顯示排放情況存在問題的重點排放單位;除上述規(guī)定以外，一定比例的重點排放單位。

  目前國家發(fā)改委尚未印發(fā)企業(yè)溫室氣體排放核查指南，也未發(fā)布核查機構(gòu)認(rèn)證的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或資質(zhì)要求。關(guān)于未來全國市場MRV的具體操作細(xì)節(jié)如檢測計劃制定、碳核算、核查、復(fù)查的時間節(jié)點，控排企業(yè)的復(fù)查比例及相關(guān)要求等，還有待在后續(xù)配套細(xì)則中明確。

  借鑒試點經(jīng)驗以信用體系約束企業(yè)

  相比面向各相關(guān)部委及地方發(fā)改委的征求意見稿，最終出臺的管理辦法在企業(yè)違約約束上表述較為模糊。

  根據(jù)目前的規(guī)則，僅規(guī)定對于各類違約及違規(guī)行為，由所在省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門依法給予行政處罰，但未對處罰力度及內(nèi)容進(jìn)行明確。

  在此前的征求意見稿中，曾包含對企業(yè)未履約處以每噸300元罰款的、逾期每日加處3%的內(nèi)容。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解，在此前征求意見過程中，有專家對此內(nèi)容提出了建議，表示可以參照試點方式按照市場價格進(jìn)行罰款。

  最終的遵約機制如何，還有待后續(xù)細(xì)則出臺。但可以預(yù)期的是，未來的全國碳市將對企業(yè)遵約產(chǎn)生較強約束。

  值得關(guān)注的是，管理辦法規(guī)定，國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門應(yīng)建立重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和其他從業(yè)單位和人員參加碳排放交易的相關(guān)行為信用記錄，并納入相關(guān)的信用管理體系。

  對于嚴(yán)重違法失信的碳排放權(quán)交易的參與機構(gòu)和人員，國務(wù)院碳交易主管部門建立“黑名單”并依法予以曝光。

  同時，對于違反規(guī)定而被處罰的重點排放單位，省級碳交易主管部門應(yīng)向工商、稅務(wù)、金融等部門通報有關(guān)情況，并予以公告。

  這一設(shè)置，從信用體系的角度對控排企業(yè)進(jìn)行了全面約束，從國家層面和省級層面分別出發(fā)，力度較大。

  “納入信用體系這一設(shè)置也配合了國家今年出臺的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，信用約束對于一些大企業(yè)來說力度可能更強。”段茂盛說，納入信用機制的設(shè)計也參考了今年試點的履約情況，其中上海雖然懲罰措施相對其他試點居中，但履約率卻達(dá)到了100%，其中信用體系的作用就值得借鑒。