2019年2月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，公布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2019年4月1日起施行。

　　解讀一：《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》立法的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值

　　國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)：閃淳昌

　　《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2019年2月17日正式公布，標(biāo)志著安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法工作取得重大進(jìn)展，可以說是眾望所歸，對(duì)做好新時(shí)代安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作具有特殊而重大的歷史意義。

　　一 、開啟了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)的新征程

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)安全生產(chǎn)法治化進(jìn)程，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加快建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。從安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)情況看，相關(guān)法律條文散見于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、安全生產(chǎn)法、消防法等法律之中，內(nèi)容過于原則，操作性不夠；同時(shí)，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、交通、電力等相關(guān)行政法規(guī)，也只是對(duì)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域或者對(duì)應(yīng)急管理某一環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行了規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性不夠?！稐l例》的頒布實(shí)施，為應(yīng)急管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門以及全行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作提供了基本的法律支撐和法規(guī)遵循，推動(dòng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作真正走上法治化、規(guī)范化、制度化軌道。

　　二 、強(qiáng)化了應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的主體地位

　　應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作的基本實(shí)踐活動(dòng)，是平時(shí)為消除事故隱患、遏制事故危機(jī)、有效應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難而進(jìn)行的組織、物質(zhì)、技能和精神等準(zhǔn)備。每當(dāng)發(fā)生重大險(xiǎn)情或事故后，社會(huì)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)往往是應(yīng)急處置與救援的成效。而決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時(shí)的應(yīng)急準(zhǔn)備水平。

　　應(yīng)急處置與救援活動(dòng)是檢驗(yàn)應(yīng)急準(zhǔn)備水平最直接、最有效的方式。其成效如何，只不過是應(yīng)急準(zhǔn)備能量在戰(zhàn)時(shí)的集中釋放而已。因此，《條例》在立法的定位上，始終圍繞著“平時(shí)牽引應(yīng)急準(zhǔn)備，戰(zhàn)時(shí)規(guī)范應(yīng)急救援”這一基本任務(wù)，目的在于通過《條例》的實(shí)施，推動(dòng)各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日不準(zhǔn)備”的思想，把應(yīng)急準(zhǔn)備作為加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的主要任務(wù)，并從應(yīng)急預(yù)案演練、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急值班值守等方面搭建了安全生產(chǎn)應(yīng)急準(zhǔn)備的基本內(nèi)容。

　　三 、明確了有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急中的職責(zé)

　　《條例》在總則中確立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、分級(jí)分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急體制，明確規(guī)定了各級(jí)人民政府、應(yīng)急管理部門、事故單位及其主要負(fù)責(zé)人在應(yīng)急處置與救援中所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)采取的必要措施，以及相應(yīng)的法律責(zé)任，既遵從了上位法明確的相關(guān)要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會(huì)等有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中的職責(zé)和定位，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各擔(dān)其職、各負(fù)其責(zé)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作局面提供了法制保障。

　　四 、解決了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中的現(xiàn)實(shí)問題

　　生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，是保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的最后一道防線。近年來，大量事故救援實(shí)踐表明，由于在事故應(yīng)對(duì)過程中政府缺乏具體的法律依據(jù)，企業(yè)開展應(yīng)急管理工作時(shí)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，使得安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作在一些地區(qū)和單位得不到足夠的重視，應(yīng)急準(zhǔn)備不落實(shí)、應(yīng)急處置不規(guī)范和違規(guī)指揮、盲目施救等問題十分突出，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。還有多年來基層關(guān)心的應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)問題、現(xiàn)場(chǎng)指揮問題、救援補(bǔ)償問題，都在《條例》中進(jìn)行了明確回應(yīng)。

　　可以說，《條例》的實(shí)施，是對(duì)全國(guó)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作進(jìn)行的系統(tǒng)規(guī)范，切實(shí)解決了長(zhǎng)期以來事故應(yīng)急工作無法可依的問題，為全面提升應(yīng)急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

　　解讀二：《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》立法的突出特點(diǎn)

　　國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心副主任：王海軍

　　國(guó)務(wù)院近日頒布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），在立法理念上堅(jiān)持了以人民為中心的思想，從保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的目的出發(fā)，貫徹生命至上、科學(xué)救援的應(yīng)急管理理念，著眼于提高安全生產(chǎn)應(yīng)急救援能力，對(duì)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理不同環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)范?！稐l例》立法的突出特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　明確了職責(zé)定位

　　理順了各級(jí)政府應(yīng)急管理職責(zé)和定位?！稐l例》明確了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門各負(fù)其責(zé)，應(yīng)急管理部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機(jī)關(guān)協(xié)助配合的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理體制。這為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理工作提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障。

　　強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急管理責(zé)任?！稐l例》明確指出，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)。這有利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位結(jié)合自身情況建立行之有效的崗位責(zé)任配置工作體系，明確各崗位責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，做到層層落實(shí)應(yīng)急管理責(zé)任，確保本單位應(yīng)急管理工作順利開展。

　　完善了制度規(guī)定

　　細(xì)化應(yīng)急處置措施?！稐l例》對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、有關(guān)地方人民政府及其部門各自應(yīng)采取的應(yīng)急救援措施進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開展先期處置、政府組織救援及向上級(jí)人民政府報(bào)告請(qǐng)求支援等工作環(huán)節(jié)予以規(guī)范，其出發(fā)點(diǎn)是突出第一時(shí)間響應(yīng)，這有利于提高救援時(shí)效和效率。

　　優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急救援預(yù)案編制和演練?！稐l例》明確要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)針對(duì)可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點(diǎn)和危害，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)估的基礎(chǔ)上編制應(yīng)急救援預(yù)案；確立應(yīng)急救援預(yù)案動(dòng)態(tài)修訂以及備案、公布制度，明確生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案制定單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂相關(guān)預(yù)案的情形；針對(duì)政府及其部門、不同類型企業(yè)，規(guī)定了不同期限要求的應(yīng)急救援預(yù)案演練制度，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)急救援預(yù)案牽引應(yīng)急準(zhǔn)備、指導(dǎo)應(yīng)急救援的重要作用。

　　加強(qiáng)應(yīng)急救援制度建設(shè)?！稐l例》規(guī)范應(yīng)急救援隊(duì)伍管理，如：建立高危行業(yè)企業(yè)應(yīng)急物資配備制度，提升應(yīng)急支撐和保障能力；建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援評(píng)估制度，及時(shí)總結(jié)和吸取應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高事故災(zāi)難應(yīng)急處置能力；建立應(yīng)急救援社會(huì)化服務(wù)制度，使應(yīng)急救援社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)工作具備了法規(guī)制度基礎(chǔ)。

　　創(chuàng)新了保障措施

　　明確應(yīng)急救援費(fèi)用承擔(dān)原則?！稐l例》規(guī)定應(yīng)急救援費(fèi)用由事故責(zé)任單位承擔(dān)，在事故責(zé)任單位無力承擔(dān)的情況下，由有關(guān)地方人民政府協(xié)調(diào)解決，從而突出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，有效解決了應(yīng)急救援費(fèi)用承擔(dān)難題。

　　建立應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)總指揮負(fù)責(zé)制度?！稐l例》規(guī)定生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，可以設(shè)立應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)指揮部，實(shí)行總指揮負(fù)責(zé)制，各有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從指揮救援工作，確保生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮統(tǒng)一、有序、高效。

　　賦予有關(guān)人民政府決定應(yīng)急救援終止的權(quán)限?！稐l例》規(guī)定生產(chǎn)安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)依法決定停止執(zhí)行全部或部分應(yīng)急救援措施。

　　堅(jiān)持違法必究。《條例》規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急違法行為進(jìn)行處罰，有效保障具體制度和措施的實(shí)施。

　　解讀三：產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作責(zé)任

　　全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)安科院院長(zhǎng)：張興凱

　　《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是第一部專門針對(duì)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的行政法規(guī)?！稐l例》作為實(shí)施安全生產(chǎn)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的重要支撐，其頒布實(shí)施必將全面提高我國(guó)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的法治水平和應(yīng)急能力。

　　針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的事故應(yīng)急工作，《條例》明確了三項(xiàng)制度、一個(gè)機(jī)制和四方面應(yīng)急管理保障要求，即：應(yīng)急預(yù)案制度、定期應(yīng)急演練制度和應(yīng)急值班制度，第一時(shí)間應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，人員、物資、科技、信息化等方面應(yīng)急管理保障要求；同時(shí)，規(guī)定了應(yīng)急工作違法行為的法律責(zé)任。

　　應(yīng)急救援預(yù)案制度

　　制修訂應(yīng)急救援預(yù)案是應(yīng)急工作的重中之重?！稐l例》第五條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)針對(duì)可能發(fā)生事故的特點(diǎn)和危害、危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果編制應(yīng)急救援預(yù)案；第六條要求應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，具有科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性；在發(fā)生法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)職責(zé)、資源條件、重大風(fēng)險(xiǎn)或者其他變化時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂應(yīng)急救援預(yù)案，同時(shí)第七條規(guī)定應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)到有關(guān)部門備案并依法向社會(huì)公布。

　　應(yīng)急演練制度

　　應(yīng)急演練是確保及時(shí)、科學(xué)、高效、有效應(yīng)急處置的一項(xiàng)重要工作。《條例》第八條規(guī)定，易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)、建筑施工單位，以及賓館、商場(chǎng)、娛樂場(chǎng)所、旅游景區(qū)等人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)至少每半年組織1次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練，同時(shí)規(guī)定有關(guān)部門抽查演練；第六條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在演練中發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案存在重大問題要及時(shí)修訂。

　　應(yīng)急值班制度

　　當(dāng)好黨和人民的守夜人是新時(shí)代對(duì)應(yīng)急管理工作者的要求?！稐l例》第十四條明確規(guī)定危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運(yùn)營(yíng)、建筑施工單位和應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急值班制度；規(guī)模較大、危險(xiǎn)性較高的易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)成立應(yīng)急處置技術(shù)組，實(shí)行24小時(shí)應(yīng)急值班。

　　第一時(shí)間應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

　　事故發(fā)生后，第一時(shí)間做出積極響應(yīng)、采取有效措施是防止事故擴(kuò)大、降低事故損失的關(guān)鍵一環(huán)?！稐l例》第十七條規(guī)定，事故發(fā)生后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，迅速控制危險(xiǎn)源，搶救遇險(xiǎn)人員，組織人員撤離，采取措施防止次生衍生災(zāi)害發(fā)生，維護(hù)好現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場(chǎng)和相關(guān)證據(jù)。同時(shí)，如果超出本單位應(yīng)急能力，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)單位或者部門請(qǐng)求支援。

　　應(yīng)急管理保障要求。

　　為了保障應(yīng)急制度和機(jī)制的實(shí)施，《條例》提出了對(duì)人員、物資、科技、信息化等方面的應(yīng)急保障要求。第四條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)建立健全事故應(yīng)急責(zé)任制、主要負(fù)責(zé)人對(duì)事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)。第十條規(guī)定，高危行業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援隊(duì)伍，小型企業(yè)或者微型企業(yè)等規(guī)模較小的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可以不建立應(yīng)急救援隊(duì)伍，但應(yīng)當(dāng)指定兼職的應(yīng)急救援人員，并且可以與鄰近的應(yīng)急救援隊(duì)伍簽訂應(yīng)急救援協(xié)議。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的單位可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。第十一條明確了應(yīng)急人員應(yīng)當(dāng)具備的條件。第十二條提出了應(yīng)急救援隊(duì)伍情況報(bào)送和公開要求。第十五條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)從業(yè)人員的應(yīng)急教育職責(zé)。第十六條規(guī)定可以通過信息化手段辦理應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒?、?bào)送應(yīng)急演練情況和應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)情況等信息化措施。第十九條明確了事故應(yīng)急救援費(fèi)用承擔(dān)的原則。

　　法律責(zé)任

　　生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，應(yīng)急預(yù)案制修訂、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置等事故應(yīng)急工作，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位都負(fù)有主體責(zé)任?！稐l例》明確規(guī)定了違法追責(zé)的情形，比如第三十條明確了按照安全生產(chǎn)法規(guī)定追究法律責(zé)任的違法行為，第三十一條明確了按照突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定追究法律責(zé)任的違法行為，第三十二條明確了責(zé)令限期改正和處以罰款的違法行為，第三十三條規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

　　解讀四：確立五項(xiàng)制度，做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作

　　中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授：林鴻潮

　　《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的一個(gè)重要特色就是格外重視應(yīng)急救援準(zhǔn)備這個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了公共應(yīng)急立法理念的更新，將應(yīng)急管理中“關(guān)口前移”“有備無患”“預(yù)則立、不預(yù)則廢”的思想落實(shí)得十分徹底，對(duì)于將來其他同類法律、法規(guī)的制定提供了很好的借鑒。從另外一個(gè)角度來看，《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》能不能實(shí)施好，關(guān)鍵就取決于應(yīng)急救援準(zhǔn)備制度能不能實(shí)施好。而要做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作，地方各級(jí)政府及其主管部門和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要按照《條例》的要求重點(diǎn)建立五項(xiàng)制度。

　　應(yīng)急預(yù)案制度

　　盡管各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門和重要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位早就制定了生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案，但此次《條例》規(guī)定的應(yīng)急救援預(yù)案制度相對(duì)于以往，無疑要嚴(yán)格、細(xì)密得多。

　　明確規(guī)定編制應(yīng)急救援預(yù)案要以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估為基礎(chǔ)，不能簡(jiǎn)單照搬照抄；

　　詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案更新的條件，這對(duì)于保證預(yù)案的可操作性和適應(yīng)性非常重要；

　　規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案要公開，公開既有利于預(yù)案實(shí)施涉及的相關(guān)主體熟悉其內(nèi)容以便于理解操作，又可以倒逼預(yù)案的制定者提高預(yù)案編制質(zhì)量。

　　可以說，要實(shí)施好《條例》，首先就要把應(yīng)急救援預(yù)案管理制度的這幾項(xiàng)要求落到實(shí)處。

　　應(yīng)急演練制度

　　以往有一些應(yīng)急法律、法規(guī)本著“宜粗不宜細(xì)”的陳舊立法理念，對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備的保障措施規(guī)定得大而化之，讓制度沒有“牙齒”，實(shí)施效果不佳。

　　《條例》注意到了這一點(diǎn)，在應(yīng)急演練方面的規(guī)定非?！暗轿弧保皇前蜒菥毜念l率說得很清楚，沒有留下什么模糊地帶，二是規(guī)定要進(jìn)行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應(yīng)急演練就能真正落實(shí)，各級(jí)政府及其相關(guān)部門要盡快把操作性的措施拿出來。

　　應(yīng)急救援隊(duì)伍制度

　　《條例》對(duì)應(yīng)急救援隊(duì)伍的規(guī)定，一是充分考慮了近年來應(yīng)急救援力量的建設(shè)和行業(yè)發(fā)展成果，比較科學(xué)合理；二是規(guī)定了應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的情況要向主管部門和人民政府報(bào)送，還要向社會(huì)公開。

　　應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的人財(cái)物投入比較大，在各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備制度中的實(shí)施難度是最大的，需要地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門下足功夫，除了《條例》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位規(guī)定的罰則之外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部還要建立起相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

　　應(yīng)急儲(chǔ)備制度

　　《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)儲(chǔ)備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并及時(shí)更新和補(bǔ)充；高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和有關(guān)人員密集場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備和物資，并進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng)，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？紤]到不同地區(qū)的地方政府和不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位需要儲(chǔ)備什么設(shè)備和物資，差別比較大，很難統(tǒng)一規(guī)定儲(chǔ)備的規(guī)模、品種和更新頻率。這就需要相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管部門出臺(tái)具體配套制度，結(jié)合本行業(yè)的特點(diǎn)把這項(xiàng)內(nèi)容細(xì)化下來，特別是要規(guī)定剛性的監(jiān)督檢查措施，讓這項(xiàng)制度落地。

　　應(yīng)急值班制度

　　《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及其負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的部門、重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和應(yīng)急救援隊(duì)伍都要建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員，規(guī)模較大、危險(xiǎn)性較高的危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸單位還要成立應(yīng)急處置技術(shù)組，實(shí)行24小時(shí)應(yīng)急值班，接著規(guī)定了對(duì)應(yīng)急管理人員的教育和培訓(xùn)。

　　這就把應(yīng)急準(zhǔn)備的責(zé)任落實(shí)到了單位、落實(shí)到了隊(duì)伍、直至落實(shí)到了人。為了實(shí)施好應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急值班等制度，需要從安全生產(chǎn)應(yīng)急人才培養(yǎng)、從業(yè)檔案記錄、工資和社保待遇保障等方面加以細(xì)化落實(shí)。

　　解讀五：我國(guó)生產(chǎn)安全法制深化發(fā)展的又一個(gè)里程碑

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授：莫于川

　　《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將其制定依據(jù)明確規(guī)定為安全生產(chǎn)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，這對(duì)于如何確立我國(guó)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急法制及其工作運(yùn)行機(jī)制具有重大的指導(dǎo)意義。從《條例》內(nèi)容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點(diǎn)內(nèi)容，都與作為制定依據(jù)的兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是一致的。

　　比如，安全生產(chǎn)法第一條和第三條開宗明義提出，“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本”，“加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”?！稐l例》也在第一條明確規(guī)定立法目的是“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”，這與上位法的精神和原則完全一致。

　　再如，安全生產(chǎn)法第三條明確規(guī)定要“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制”?！稐l例》作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專門行政法規(guī)，作為安全生產(chǎn)法的下位法、實(shí)施法，體現(xiàn)上述方針和機(jī)制的法律規(guī)范很多，這是值得肯定的。

　　還有一個(gè)特點(diǎn)是，安全生產(chǎn)法在明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)之外，還對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，也即最基層的政府機(jī)關(guān)、公共管理機(jī)構(gòu)的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職責(zé)和協(xié)助上級(jí)部門監(jiān)督管理職責(zé)也作出了明確規(guī)定?！稐l例》依循上位法的要求，明確規(guī)定了“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作職責(zé)”。這與上位法的精神和要求也是基本一致的。

　　還有一個(gè)亮點(diǎn)是，安全生產(chǎn)法明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者配備專、兼職安全生產(chǎn)管理人員，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其人員的設(shè)置、配備標(biāo)準(zhǔn)及工作職責(zé)?！稐l例》也依據(jù)上位法具體規(guī)定了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理監(jiān)督職責(zé)、事故應(yīng)急救援職責(zé)、應(yīng)急救援隊(duì)伍和人員的素能要求、事故應(yīng)急救援預(yù)案及演練等內(nèi)容，這些關(guān)于專職隊(duì)伍、工作職責(zé)等方面的法律規(guī)范，對(duì)于安全事故的防范、應(yīng)急工作效率的提升均有很大助益。

　　我們?cè)賮肀容^一下《條例》與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的關(guān)系。十年前頒行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是我國(guó)危機(jī)管理和應(yīng)急法制的龍頭性法律，其開宗明義就把“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”作為立法目的之一提出來，意義非同小可。而《條例》也在第一條就開宗明義把“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”作為行政立法的重要目的之一提出來，并在后面的章節(jié)條文中加以細(xì)化落實(shí)，這與上位法的精神是一致的，值得肯定。

　　突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第四條規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。相應(yīng)的，《條例》第三條至第四條規(guī)定的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、基層協(xié)助、單位全責(zé)”的管理體制和責(zé)任機(jī)制，與上位法的精神是基本一致并有所側(cè)重。

　　突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第五條明確規(guī)定了“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，“國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估”，這項(xiàng)原則和要求在《條例》中也通過一些具體機(jī)制和制度規(guī)范得到體現(xiàn)。

　　總之，可以期盼，《條例》頒布實(shí)施，必將有力推動(dòng)我國(guó)的生產(chǎn)安全事故防治工作納入更加精細(xì)化、規(guī)范化、高效化的法治軌道，加強(qiáng)生產(chǎn)安全領(lǐng)域依法防范處置事故的素質(zhì)能力建設(shè)，從一個(gè)方面助力提升我國(guó)生產(chǎn)安全法制建設(shè)整體水平。