鞏固基礎(chǔ)性綜合性法律地位

實現(xiàn)突發(fā)事件整體性協(xié)同應對

江曉軍 曾明榮

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱突發(fā)事件應對法） 頒布實施以來，我國突發(fā)事件應對體系不斷完善，在預防和減少突發(fā)事件發(fā)生，控制、減輕和消除其產(chǎn)生的社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用。近年來，面對四川汶川地震、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故等災害事故的挑戰(zhàn)，我國突發(fā)事件應對工作面臨一系列新情況、新問題。2018年機構(gòu)改革后，我國應急管理體制機制進行了重要調(diào)整，應對理念也發(fā)生了深刻變化。在此背景下，為適應時代發(fā)展，突發(fā)事件應對法已于近日完成首次修訂。

一、進一步鞏固基礎(chǔ)性綜合性法律地位

首先，新修訂的突發(fā)事件應對法仍然沿用2007年突發(fā)事件應對法對于突發(fā)事件的界定，涵蓋自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類突發(fā)事件應對的全過程，力求尋求“最大公約數(shù)”，并沒有拆分單獨立法，但作了適用性說明，注重與其他應急類專門法律的制度銜接，特別是針對公共衛(wèi)生事件的應對，明確規(guī)定“《中華人民共和國傳染病防治法》等有關(guān)法律對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對作出規(guī)定的，適用其規(guī)定。有關(guān)法律沒有規(guī)定的，適用本法?！敝詻]有根據(jù)職責劃分拆分為部門法，體現(xiàn)的還是突發(fā)事件的綜合應對。

其次，新修訂的突發(fā)事件應對法對我國突發(fā)事件應對工作領(lǐng)導體制、治理體系、應對理念都作了權(quán)威性界定，并增加了“管理與指揮體制”一章，重在對管理體制、職責體系、指揮運行體系等進行完善。新修訂的突發(fā)事件應對法規(guī)定，突發(fā)事件應對工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國特色突發(fā)事件應對工作領(lǐng)導體制，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。

再次，著重強化突發(fā)事件應對的應急保障。從資金保障、物資儲備、運輸保證、能源保障、通信保障、醫(yī)療保障等方面，新修訂的突發(fā)事件應對法都增加了篇幅。在財政資金保障上，新修訂的突發(fā)事件應對法明確規(guī)定突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費納入預算并加強資金管理，提高資金使用績效，既提出了強制性列支要求，又提出資金管理要求。在建立健全應急物資儲備保障制度方面，既重視多元化、高效化物資儲備模式，又提出加強運輸物流和物資調(diào)度保障。在能源、通信保障方面，則充分考慮了極端災害導致“三斷”情境下的應急保障能力需求。新修訂的突發(fā)事件應對法充分考慮了突發(fā)事件應對的各個環(huán)節(jié)、各個方面，并在責任落實和細節(jié)上予以充分強調(diào)。

二、著重體現(xiàn)對突發(fā)事件整體性協(xié)同性應對

首先，新修訂的突發(fā)事件應對法重在立足完善法律體系和增強制度的整體功效，對涉及突發(fā)事件應對的社會動員機制、信息發(fā)布機制、新聞采訪報道制度、投訴舉報制度、緊急征用、訴訟與國家賠償制度以及獎勵制度等都作出了明確界定。

其次，新修訂的突發(fā)事件應對法著重從強化對突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等基礎(chǔ)性、全過程、全環(huán)節(jié)、全生命周期的應對活動進行法律規(guī)范，同時鼓勵支持引導社會力量依法有序參與突發(fā)事件應對工作，進一步形成突發(fā)事件應對工作合力，提升全社會突發(fā)事件應對整體水平。

再次，新修訂的突發(fā)事件應對法對突發(fā)事件應對的管理體制、機制、各層級職責和分工作了明確界定。明確國家要建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制；明確縣級以上人民政府及應急管理、衛(wèi)生健康、公安等有關(guān)部門在突發(fā)事件應對管理工作中的職責；規(guī)定突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)的設(shè)立、組成，明確突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)在突發(fā)事件應對過程中發(fā)布的決定、命令、措施，與設(shè)立它的人民政府發(fā)布的決定、命令、措施具有同等效力，法律責任由設(shè)立它的人民政府承擔；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）委會以及武裝力量等在突發(fā)事件應對工作中的職責，打通突發(fā)事件應對的“最后一公里”，突出了突發(fā)事件應對的重心下移、先期處置的特點。

最后，新修訂的突發(fā)事件應對法在突發(fā)事件應急預案體系建設(shè)、應急體系規(guī)劃建設(shè)、應急避難場所規(guī)劃建設(shè)銜接方面也作了明確安排。針對突發(fā)事件應急預案體系建設(shè)，新修訂的突發(fā)事件應對法新增第二十七條“縣級以上人民政府應急管理部門指導突發(fā)事件應急預案體系建設(shè)，綜合協(xié)調(diào)應急預案銜接工作，增強有關(guān)應急預案的銜接性和實效性?！睉斌w系規(guī)劃建設(shè)方面，新修訂的突發(fā)事件應對法明確要求“縣級以上人民政府應當將突發(fā)事件應對工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上人民政府有關(guān)部門應當制定突發(fā)事件應急體系建設(shè)規(guī)劃?！蓖瑫r，國土空間規(guī)劃等規(guī)劃應當符合預防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排突發(fā)事件應對工作所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對于封閉隔離、醫(yī)療救治、應急避難場所等規(guī)劃與建設(shè)要科學合理，能夠?qū)崿F(xiàn)日常使用和應急使用的相互轉(zhuǎn)換。

三、緊扣當前實際問題進行關(guān)鍵性、細節(jié)性補充完善

首先，針對突發(fā)事件信息報送不及時、渠道不暢通，有些地方信息發(fā)布口徑不統(tǒng)一，還有些虛假信息引起社會恐慌等情況，新修訂的突發(fā)事件應對法著重對突發(fā)事件信息發(fā)布和新聞采訪報道制度進一步完善，規(guī)定要及時向社會公布突發(fā)事件相關(guān)信息和有關(guān)突發(fā)事件應對的決定、命令、措施等信息，發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會和經(jīng)濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應當及時發(fā)布準確的信息予以澄清。同時，在“監(jiān)測與預警”章節(jié)中，明確對于可以預警的自然災害、事故災難或公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，在具備條件的情況下應當進行網(wǎng)絡直報或者自動速報，提高報告效率，打通信息報告上行渠道。不得遲報、謊報、瞞報、漏報或阻礙他人報告，同時規(guī)定了相應的法律責任。

其次，在跨區(qū)域協(xié)同方面，新修訂的突發(fā)事件應對法進行了補充，明確了跨行政區(qū)域突發(fā)事件應對的責任主體，提出了開展區(qū)域合作，建立協(xié)同應對跨區(qū)域突發(fā)事件的機制。新修訂的突發(fā)事件應對法規(guī)定：“突發(fā)事件涉及兩個以上行政區(qū)域的，其應對管理工作由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。共同負責的人民政府應當按照國家有關(guān)規(guī)定，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機制。根據(jù)共同應對突發(fā)事件的需要，地方人民政府之間可以建立協(xié)同應對機制?！?/font>