能耗雙控歷史沿革

“十一五”期間，國務院成立節(jié)能減排工作領導小組，做出加強節(jié)能工作的決定，“十一五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要提出了單位GDP能耗降低20％的約束性目標。通過能耗控制促進產業(yè)結構調整、推動技術進步，“十一五”期間我國以年均6.7%的能耗增速支持了年均11.3%的GDP增長，單位GDP能耗降低了19.1%，基本完成目標任務。

“十二五”期間，國家把單位GDP能耗降低作為約束性指標的同時，首提合理控制能源消費總量要求，但未制定具體總量控制目標。2011年國務院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，要求到2015年全國單位GDP能耗較2010年下降16%。能耗控制繼續(xù)發(fā)揮促進經濟結構調整、推動技術進步關鍵作用，“十二五”期間我國以年均3.6%的能耗增速支持了年均7.9%的GDP增長，單位GDP能耗降低了18.4%，超額完成目標任務。

十三五”期間，國家在“十一五”“十二五”節(jié)能工作基礎上，實施能耗總量和強度“雙控”行動。2017年國務院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費總量要控制在50億噸標準煤以內。從實際情況看，“十三五”時期我國能源消費總量控制在了50億噸標準煤以內，但單位GDP能耗僅降低13.2%，未完成目標任務。

進入“十四五”，“雙碳”目標背景下節(jié)能降碳要求更高，“十四五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃與2035年遠景目標綱要提出了全國單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%的節(jié)能目標，要求2021年單位GDP能耗降低3%，節(jié)能任務更加艱巨?？v觀最近三次通報，能耗強度降幅控制方面，寧夏、廣西和廣東等三?。▍^(qū)）長期一級預警，新疆、陜西、浙江、安徽、黑龍江和遼寧等六?。▍^(qū)）始終未達標；能源消費總量控制方面，云南持續(xù)一級預警，寧夏、廣東、浙江和安徽四?。▍^(qū)）始終未達標，全國節(jié)能形勢嚴峻。

能耗雙控趨勢與建議

一是能源消費剛性增長，能耗雙控面臨更大壓力。隨著產業(yè)結構優(yōu)化調整和經濟增長動能轉換，能源消費與經濟增長逐步呈現(xiàn)若脫鉤態(tài)勢，近年來我國能源消費增速明顯低于經濟增速。但我國經濟結構中二產比重仍然較高、高耗能行業(yè)比重依舊較大，當前全國單位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍，經濟社會發(fā)展對能源消耗的依賴仍然較強，短期內能源消費與經濟增長難以完成脫鉤。同時我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，經濟發(fā)展穩(wěn)中有進，居民生活、交通等領域用能持續(xù)增長，能源消費剛性需求依舊旺盛，能耗雙控面臨較大壓力。

二是傳統(tǒng)節(jié)能難度逐漸增大，節(jié)能挖潛手段日趨多元。隨著節(jié)能工作不斷深入，成本低、見效快的傳統(tǒng)技術節(jié)能方式已普遍應用實施，節(jié)能挖潛難度逐漸增大。同時節(jié)能挖潛正在朝著技術節(jié)能、結構節(jié)能、管理節(jié)能并重轉變，圍繞技術節(jié)能創(chuàng)新，加強拓展跨部門、跨行業(yè)節(jié)能潛力催生出更多新業(yè)態(tài)；圍繞產業(yè)結構和能源結構調整，持續(xù)挖掘結構節(jié)能空間越來越受到重視；圍繞管理節(jié)能見效，完善能源市場信號、推動外部成本內部化的能源價格改革進程正在提速。節(jié)能挖潛正進入新階段、呈現(xiàn)新特征，為能耗雙控提供了有力保障，“十四五”期間國家在結構節(jié)能、技術節(jié)能、管理節(jié)能上既有更高目標要求、也有更大發(fā)展空間。

三是嚴格控制能耗強度，能耗總量適度差異化管理。越來越多專家指出，在嚴格控制能耗強度的基礎上，要堅持共同但有區(qū)別的責任原則，充分考慮重大項目布局、區(qū)域發(fā)展差異、能源消費現(xiàn)狀、產業(yè)發(fā)展基礎、產業(yè)結構特征等因素，分區(qū)域調整優(yōu)化能耗總量控制，更好發(fā)揮能耗雙控指揮棒作用。國家發(fā)改委也表示，將進一步完善和強化能耗“雙控”制度。由于能耗強度是影響碳排放強度的關鍵因素，“雙碳”目標下，不過多考慮區(qū)域差異，嚴控能耗強度是必然要求。但能耗總量事關區(qū)域發(fā)展，應綜合考慮經濟增長潛力、可再生能源消納等情況，合理測定、彈性控制。進一步完善能耗雙控目標分配制度、優(yōu)化能耗雙控指標任務分解、彈性控制能源消費總量，才能平衡好發(fā)展與降碳的關系。

四是市場引導作用仍待激發(fā)，市場融合銜接至關重要。開展用能權交易，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有助于促進企業(yè)節(jié)能減排、轉型升級。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首提推行用能權交易制度。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權有償使用和交易制度試點方案》，明確在浙江、福建、河南、四川省開展用能權有償使用和交易試點。今年政府工作報告指出，要加快建設全國用能權和碳排放權交易市場。目前試點區(qū)域用能權交易量較少，初額分配、核定、交易等關鍵環(huán)節(jié)還在進一步理順，整體來看用能權交易尚未真正進入實質應用階段。同時用能權交易和碳排放權交易作為推動節(jié)能降碳的重要市場化手段，兩者在交易對象和市場機制等方面的政策設計多有重疊。需要合理設計兩個市場的互認抵扣機制、科學做好兩個市場的有機銜接，此外還需要加強兩個市場對電力市場的影響分析，深入開展市場機制銜接、價格信號傳導等研究，才能充分發(fā)揮市場作用，引導企業(yè)節(jié)能降碳。