摘要：針對我國現(xiàn)行發(fā)展預(yù)拌混凝土配套措施的不足，本文著重從經(jīng)濟手段方面提出了完善相關(guān)政策措施的思路。

關(guān)鍵詞：預(yù)拌混凝土；政策；措施

　　商務(wù)部、建設(shè)部等四部門頒發(fā)的《關(guān)于限期禁止在城市城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土的通知》（商改發(fā)〔2003〕341 號），進一步明確了我國預(yù)拌混凝土發(fā)展的方針政策和發(fā)展要求，首次對現(xiàn)場攪拌混凝土做出了“禁止”的明確規(guī)定。文件的頒發(fā)成為我國預(yù)拌混凝土發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，標(biāo)志我國預(yù)拌混凝土發(fā)展工作步入了規(guī)范化軌道，具有里程碑的意義，影響深遠，全國上下呈現(xiàn)出前所未有的好形勢，社會投資熱情空前高漲，預(yù)拌混凝土推廣量連年取得突破性增長：2004 年全國攪拌站數(shù)量達到2189 個，比上年的1780 個增長23%，年設(shè)計生產(chǎn)混凝土能力達到5.9 億立方米，比上年的4.4 億立方米增長34%，實際產(chǎn)量達到2.8 億立方米，比2003 全年產(chǎn)量2.1 億立方米增長33.5%①。

　　但是，我國預(yù)拌混凝土的總體發(fā)展水平還不高，與國家要求相比還有較大差距，與發(fā)達國家相比差距更大。當(dāng)前制約我國預(yù)拌混凝土發(fā)展的因素主要有宣傳不夠、認識不到位，政策措施滯后、不配套，執(zhí)行政策不力，管理不到位甚至存在缺位現(xiàn)象等等，特別是在政策的制定和貫徹方面，筆者認為在以下四方面要認真探討和完善。

一　正確認識“限期”、“禁拌”的內(nèi)涵

　　進一步明確“限期”的目標(biāo)任務(wù)。341 號文件明確要求“北京等124 個城市城區(qū)從2003 年12 月31 日起禁止現(xiàn)場攪拌混凝土，其他?。ㄗ灾螀^(qū)） 轄市從2005 年12 月31 日起禁止現(xiàn)場攪拌混凝土”。照此目標(biāo)，從2006 年開始，全國所有?。ㄗ灾螀^(qū)）轄市以上城市均應(yīng)實現(xiàn)“禁拌”，但事實離這樣的目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，不少城市還是空白或僅實現(xiàn)了很有限的“禁拌”，因此，對照國家的明確要求，今后的任務(wù)還很艱巨，時間也很緊迫，各級政府、有關(guān)部門和預(yù)拌混凝土管理機構(gòu)必須進一步明確目標(biāo)和任務(wù)，增強緊迫感和責(zé)任心，加速推進。

　　準(zhǔn)確把握政策的核心內(nèi)容。國家四部門對城市城區(qū)現(xiàn)場攪拌混凝土明確提出“禁拌”的要求，既是341號文件的核心內(nèi)容，也是當(dāng)前國家關(guān)于預(yù)拌混凝土發(fā)展的核心政策。既然是“禁拌”，就是剛性的政策，具有強制性，而不是彈性的政策，這是我們準(zhǔn)確把握政策主旨的關(guān)鍵；既然是“禁拌”，就要求城市城區(qū)的任何建設(shè)工程，只要沒有特殊情況，都必須無條件使用預(yù)拌混凝土，所謂預(yù)拌混凝土高于現(xiàn)場攪拌價格、使用預(yù)拌混凝土加大建設(shè)工程直接成本等說法都不能成為現(xiàn)場攪拌混凝土的理由。

二　落實“禁拌”政策加快完善配套措施

　　“責(zé)令停工整改”是341 號文件為確?！跋奁诮琛蹦繕?biāo)的實現(xiàn)而明確的最重要的措施。但事實上，這一相對單一并過于嚴厲的行政措施顯然還難以有效將“禁拌”政策落實到位，亟待進一步加快完善?，F(xiàn)行措施的不利因素主要表現(xiàn)為：

　　一是執(zhí)法的被動性。預(yù)拌混凝土主管機構(gòu)發(fā)現(xiàn)工程違規(guī)現(xiàn)場攪拌時，一般總是先要求對方“限期整改”，并不能直接要求停工。誠然，在管理機構(gòu)三番五次（在缺乏經(jīng)濟手段的情況下確實存在這種狀況）地監(jiān)管下，有一些單位會進行整改，但也有相當(dāng)一部分工程、特別是一些施工進度過半的工程，建設(shè)或施工單位往往會以種種借口或托人“打招呼”或使用“拖延術(shù)”等手段遲遲不進行整改，有時待1- 2 個整改期限過后，工程就能封頂。在此過程中管理機構(gòu)始終缺乏主動性。

　　二是執(zhí)法的滯后性。按照341 號文件的規(guī)定，對違規(guī)現(xiàn)場攪拌的，應(yīng)由建設(shè)行政主管部門發(fā)出停工整改的處罰通知，而其他主管部門或混凝土主管機構(gòu)并沒有該處罰權(quán)。從查處立案到報請建設(shè)行政主管部門實施處罰，即使混凝土主管機構(gòu)隸屬于建設(shè)口，正常的文件傳輸也必然需要一定的期限，而如果主管機構(gòu)隸屬于其他管理部門，這個過程會更長，待處罰通知正式開出后，被處罰的工程可能又蓋好了一層樓，或者已經(jīng)封頂，如果工程封頂后再要求停工又有什么意義？即使停工通知已經(jīng)發(fā)出，只要建設(shè)單位同意整改，除了讓工程復(fù)工還能再怎么辦？上述原因，使得主管機構(gòu)的監(jiān)管工作只能受到事倍功半的效果。

　　三是執(zhí)法的困難性。停工整改對方方面面影響太大，單純因為現(xiàn)場攪拌，尤其是當(dāng)混凝土的主要原材料都進場以后，無條件地要求工程停工，甚至要求建設(shè)單位將原材料運出施工現(xiàn)場，與人性化執(zhí)法和建立和諧社會的要求不太相稱，因而操作性不強。特別是一些政績工程、政府實施的工程，誰又能讓它停工？畢竟，這種原因的停工與由于工程質(zhì)量和安全等問題導(dǎo)致的停工處罰確實有著本質(zhì)的區(qū)別。

三　適度超前，不斷完善政策措施

　　實踐證明，要使預(yù)拌混凝土健康發(fā)展，制定行之有效的配套政策措施將起到至關(guān)重要的作用。然而從國家到絕大多數(shù)省一級尚缺少具有較強可操作性的配套政策措施，特別是經(jīng)濟性措施，需要盡快研究并完善出臺。

　　1、完善政策措施注意先行性、前瞻性先行性:需要各級政府和主管部門適時先行制定“禁拌” 的具體時間表和落實措施等指導(dǎo)性意見，即使本地區(qū)還處在預(yù)拌混凝土發(fā)展的“空白”階段，也應(yīng)該這樣做。那種認為單純靠市場經(jīng)濟引導(dǎo)而不需要政策和措施的支撐就能推進預(yù)拌混凝土發(fā)展的觀點是不切實際，也是行不通的。341 號文件頒發(fā)前后全國預(yù)拌混凝土發(fā)展實績的對比，可以充分說明這一點。

　　前瞻性:就是要按照國家的總體要求和我國從散裝水泥到預(yù)拌混凝土再到預(yù)拌砂漿的發(fā)展過程和趨勢，遵循分類指導(dǎo)、適度超前的原則，進行前瞻性研究，并適應(yīng)不同發(fā)展階段的需要，超前制定預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的發(fā)展目標(biāo)和配套措施，有效避免政策的滯后性，提高政府的管理調(diào)控效能。國家應(yīng)明確這方面的指導(dǎo)意見。

　　2、強化經(jīng)濟手段提高配套措施的可操作性經(jīng)濟手段具有較強的調(diào)控作用和顯著的可操作性。當(dāng)前可以考慮制定以下兩方面的經(jīng)濟措施：一是延伸收費政策。預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿作為散裝水泥發(fā)展的高級階段和散裝水泥產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，完全可以考慮將散裝水泥專項資金政策延伸到預(yù)拌__混凝土和預(yù)拌砂漿方面，并區(qū)別不同的發(fā)展階段和水平，明確不同地區(qū)可以規(guī)定不同的預(yù)收款退還條件。

　　二是設(shè)置經(jīng)濟處罰權(quán)。可參照散裝水泥處罰規(guī)定，對擅自現(xiàn)場攪拌混凝土的建設(shè)單位明確由預(yù)拌混凝土主管部門或其委托的管理機構(gòu)處以3000～30000元的處罰。鑒于收費政策的制定權(quán)在國務(wù)院和財政部，而罰款的制定權(quán)則在省一級以上政府或有立法權(quán)的地級市人大和上級人大，同時考慮到收費和罰款的問題一貫是較為敏感的問題，因此，有必要由國家制定這方面的指導(dǎo)意見，以規(guī)范和引導(dǎo)地方政府和部門制定相關(guān)措施。

　　目前，國家和大多數(shù)省一級最缺少的就是這方面的經(jīng)濟措施，只有少數(shù)地方制定了類似的經(jīng)濟措施。天津市規(guī)定，在施工現(xiàn)場攪拌混凝土的，由建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，并處以2 千元以上2 萬元以下罰款；北京市對建設(shè)單位按其現(xiàn)場攪拌的混凝土量每立方米處以100 元罰款。

　　明確將預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展工作納入各級散裝辦職能。順應(yīng)預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律和需要，應(yīng)盡快明確將預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿發(fā)展工作納入各級散裝辦的行政管理職能范疇，并盡可能明確其行政執(zhí)法主體資格，以使各級散裝辦能直接對現(xiàn)場攪拌實施責(zé)令停工整改的處罰，從而提高限期整改的及時性，避免多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清的弊端，提高管理效能。近年來雖然從國家到省一級關(guān)于預(yù)拌混凝土發(fā)展的文件均是由散裝水泥主管部門或機構(gòu)頒發(fā)或牽頭頒發(fā)，且全國絕大多數(shù)地方事實上也都由散裝水泥管理機構(gòu)具體負責(zé)這項工作，但除了少數(shù)地方外，國家和大多數(shù)省一級的相關(guān)文件差不多都沒有明確到底哪個部門和機構(gòu)是預(yù)拌混凝土管理者。廣東省人大以法規(guī)形式明確規(guī)定：省、市、縣建設(shè)行政主管部門負責(zé)本轄區(qū)建設(shè)工程項目使用袋裝水泥和現(xiàn)場攪拌混凝土的管理工作。使用袋裝水泥和現(xiàn)場攪拌混凝土的行政許可的具體業(yè)務(wù)由各級散裝水泥管理辦公室負責(zé)。廣東的做法很值得其他省（市、自治區(qū)）借鑒。

　　3.加強對市、縣政府的考核可將市、縣政府貫徹落實預(yù)拌混凝土政策的制度和措施建設(shè)、監(jiān)督管理、發(fā)展實績等以打分等方法量化到環(huán)保達標(biāo)、資源節(jié)約、文明城市創(chuàng)建等重要的考核驗收和評比范疇，督促政府高度重視預(yù)拌混凝土發(fā)展工作。

四　創(chuàng)新措施，注重實效，認真落實好“禁拌”政策

　　在國家和地方發(fā)展預(yù)拌混凝土政策措施不斷完善的過程中，揚長避短、因地制宜，積極利用各種有利因素，最大限度地用好現(xiàn)有政策措施，不斷創(chuàng)新工作機制和發(fā)展思路，卓有成效地狠抓落實，應(yīng)成為當(dāng)前各地貫徹國家“禁拌”政策的重中之重的工作。筆者所在的江蘇省鹽城市從1997 年開始推廣預(yù)拌混凝土，過去一直處于徘徊狀態(tài)。國家“禁拌”文件頒發(fā)后，市委、市政府和主管部門加大了管理力度，探索了一套行之有效的方法，強力推進。2004 年起，鹽城市政府已連續(xù)三年將預(yù)拌混凝土的推廣納入“十大生態(tài)工程”建設(shè)任務(wù)并進行考核。2005 年市政府頒發(fā)了《鹽城市發(fā)展預(yù)拌混凝土管理辦法》。市建設(shè)局也據(jù)此出臺了具體實施細則，明確要求局系統(tǒng)各相關(guān)管理單位要從圖紙設(shè)計、施工圖審查、工程招投標(biāo)、施工許可證發(fā)放、工程質(zhì)量監(jiān)督等五個方面層層設(shè)立關(guān)口，嚴格把關(guān)，同時明確由市散裝辦（隸屬于市建設(shè)局）牽頭，

　　城建監(jiān)察、建管、質(zhì)監(jiān)等單位配合，加強對建設(shè)工程使用預(yù)拌混凝土的跟蹤監(jiān)督檢查。實施細則明確規(guī)定：

　　1.建筑設(shè)計單位在施工圖設(shè)計中，應(yīng)明確注明使用預(yù)拌混凝土；

　　2.施工圖審查機構(gòu)如發(fā)現(xiàn)設(shè)計圖紙中未注明使用預(yù)拌混凝土的，應(yīng)退回原設(shè)計單位修改，否則不予出具審圖報告；

　　3. 建設(shè)工程招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)在招投標(biāo)過程中，明確要求各建設(shè)單位或受其委托的編標(biāo)單位，將使用預(yù)拌混凝土的要求列入招標(biāo)文件，按預(yù)拌混凝土價格編標(biāo)。對招標(biāo)文件中未明確要求使用預(yù)拌混凝土的，應(yīng)責(zé)令其重新修改。各投標(biāo)單位投標(biāo)書未以預(yù)拌混凝土報價的，該標(biāo)書為廢標(biāo)；

　　4.各建設(shè)或施工單位在工程項目開工前，要與預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)簽訂供銷合同，并報散裝辦備案，散裝辦出具備案證明后，方可辦理施工許可證；

　　5.建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站在工程監(jiān)督過程中要督促施工單位使用預(yù)拌混凝土。凡應(yīng)使用而未使用預(yù)拌混凝土的工程，在未整改前一律不得進入下一道驗收程序。在沒有任何經(jīng)濟手段的情況下，由于各管理單位各負其責(zé)、密切配合、嚴格把關(guān)、嚴格監(jiān)管，使鹽城市區(qū)2005 年預(yù)拌混凝土推廣工作取得了歷史性突破，

　　全年推廣40 萬立方米，超過前8 年的總和，預(yù)計2006年將突破100 萬立方米。目前全市預(yù)拌混凝土生產(chǎn)企業(yè)已達11 家，其中2003 年以后新建9 家，已具備了年產(chǎn)600 多萬立方米的能力。所轄7 縣（市）中除2 個縣正在招商洽談外，其余5 個縣（市）都已具備了預(yù)拌混凝土供應(yīng)能力。

參考文獻：

[1] 數(shù)據(jù)來源：中國混凝土網(wǎng)